1 Introducción.
El principio de precaución materializa de forma específica uno de los axiomas del principio de responsabilidad de H. Jonas, por el que se establecen las prioridades éticas en la toma de decisiones científicas y técnicas que pueden dañar irreversiblemente no sólo los recursos bióticos y abióticos de las generaciones futuras sino a las propias generaciones futuras. Este principio implica pues, que la introducción de nuevas tecnologías sobre cuyas consecuencias existe un alto nivel de incertidumbre y una sombra de riego verosímil (Peña, G., 2007) exige previamente la probación de su inocuidad y la adopción de las medidas necesarias para evitar los posibles daños, incluso cuando no haya sido científicamente determinada la posible relación causa y efecto (Declaración de Wingspread, 1998[1]).
Desde mi punto de vista, este principio es importante especialmente por 4 razones:
- Por ser un principio central en el que se apoya el paradigma ecológico y, las ciencias[2] que trabajan y se desarrollan sobre este paradigma, así como todas las disciplinas y profesiones relacionadas que han asumido las consecuencias, los riesgos y las incertidumbres de la crisis y toma medidas tanto desde el ámbito del conocimiento científico como desde el ámbito práctico.
- Por ser un principio con una clara dimensión ética orientador de las políticas socio-ambientales.
- Por ser un principio de aplicación directa incorporado al derecho internacional, al derecho de la UE y al derecho español (como en otros paises).
- Porque la aplicación del principio de precaución es sin duda más conveniente para la sociedad tanto desde el ámbito social como desde el económico –y el económico especialmente- que cualquier otro principio o medida de compensación.
2 Historia del principio de precaución.
El principio de precaución se formula por primera vez en la Conferencia de la Naciones Unidas de Estocolmo en 1972[3] (Riechmann, 2000), se incorporó en los 70 a la legislación germano-occidental[4]; fue aplicado internacionalmente por vez primera en la Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte de 1984, donde se hace referencia a la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos. En la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas. Esto resultaría de especial aplicación cuando el contexto hiciese presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, aún cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos. Precisamente en la declaración de Londres se expone que "(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)".
Dicho principio también se materializa durante la Convención de Viena sobre la protección de la capa de ozono en 1985 y en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000.
Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente"
A lo largo de todo este recorrido, el principio de precaución asume un enfoque general, que incluye ya no sólo a las sustancias tóxicas sino a los recursos naturales, los ecosistemas, el sector pesquero y el forestal e incluso la diversidad biológica.
El principio de precaución ha sido recogido como uno de los principios rectores claves de la política ambiental de la Unión Europea y de sus estados miembros en numerosos textos legales del máximo rango, como por ejemplo el Tratado de Maastricht.
3 Conceptualización del Principio de Precaución.
El principio de precaución se desarrolla sobre cinco virtudes básicas:
1. Responsabilidad: Corresponde a aquel que pone en marcha nuevas actividades, servicios o productos la responsabilidad de demostrar la carga de la prueba sobre la inocuidad del mismo.
Carga de la prueba. Aparte de las normas que se aplican a productos como los medicamentos, los plaguicidas o los aditivos alimentarios, la legislación comunitaria no prevé un sistema de autorización previa a la comercialización de los productos. En la mayoría de los casos, corresponde al usuario, a los ciudadanos o a las asociaciones de consumidores demostrar el riesgo que entraña un procedimiento o un producto una vez comercializado. Según la Comisión, una acción adoptada en virtud del principio de precaución puede implicar en algunos casos una cláusula que invierta la carga de la prueba para hacerla recaer en el productor, el fabricante o el importador. Esta posibilidad debería examinarse en cada caso; la Comisión no propugna la aplicación general de dicha obligación a todos los productos. Texto extraído de Comunicación de la Comisión, de 2 de febrero de 2000, sobre el recurso al principio de precaución [COM (2000) 1 final - no publicada en el Diario Oficial]. http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_safety/l32042_es.htm |
2. Respeto: en condiciones de riesgo grave, se impone la actuación preventiva para evitar daños, incluso si no existe una certidumbre científica total de las relaciones causa-efecto.
3. Prevención: responde a la idea de prevención, entendida ésta en términos generales, pero aplicable sólo cuando no hay certidumbre científica del riesgo para el ambiente o la salud como consecuencia de una actividad dada y de ello resulta que existe el deber de aplicar los medios y/o medidas y/o acciones que eviten los daños potenciales, más que de buscar controlarlos y “gestionarlos” a posteriori.
4. Obligación de saber e informar: existe el deber de comprender, investigar, informar y actuar sobre los potenciales impactos; no cabe escudarse en la ignorancia e implica la aplicación de restricciones o prohibiciones a las actividades presumiblemente peligrosas en base a estudios científicos objetivos de evaluación preliminar, aún cuando en última instancia, las medidas sean adoptadas sobre convicciones de razonabilidad, sin sustento científico suficiente (volvemos pues a hacer referencia al respeto).
5. Obligación de compartir el poder: democratización de la toma de decisiones en relación con la ciencia y la tecnología.
Todas estas características deben tener en cuenta pues dos aspectos importantes:
- Por un lado el horizonte temporal: es decir, la limitación existente de conocer las consecuencias a medio y largo plazo. Por ello, desde la misma etapa de concepción de la actividad, tecnología o producto hay que comenzar a prever los posibles impactos. Por ello son muy útiles las técnicas de Análisis de Ciclo de Vida.
- Por otro lado, los efectos colaterales, que son difícilmente caracterizables o cuantificables. Por ejemplo, los usos de clorofluocarbonados (CFCs) y similares que en su momento contribuyeron a ese gran agujero de la capa de ozono.
- Y como ya se ha mencionado, la irreversibilidad de los efectos, es decir, una vez desencadenados ciertos efectos ya no hay posibilidad de regreso al punto de partida. Por ejemplo, en la lucha contra el cambio climático, en un contexto mundial donde algunos siguen discutiendo si el cambio climático es real o no, natural o antrópico, parece que la Antartida ha superado ya su punto de retorno, es decir, ya no podrá volver a recuperar la masa de hielo característica incluso si volvieran a darse las condiciones climáticas anteriores.
Por todo ello, el principio de precaución requiere la revisión de las medidas adoptadas a la luz de los distintos escenarios de certidumbre-incertidumbre facilitados por los avances científicos asegurando la protección del medio ambiente y salud humana aplicando medidas cautelares y, finalmente, pospone beneficios económicos, tecnológicos y de desarrollo, optando por el menor costo posible a largo plazo, ya que el daño ambiental, de producirse, podría ser irreversible.
4 Principio de precaución Vs Principio de prevención.
El principio de precaución no debe ser confundido con el de prevención, incluso cuando entre las características básicas del primero se utiliza el concepto de prevención. Mientras que el principio de precaución se manifiesta sobre incertidumbres y se invoca excepcionando de forma extraordinaria las normativas, el principio de prevención responde a las medidas que se han de poner en marcha cuando los riesgos son conocidos y asumidos, por ejemplo, las medidas que palian en cierto grado los impactos negativos ambientales evaluados por la construcción de una carretera o todas aquellas acciones encaminadas a proteger y conservar los factores básicos para mantener estable un reactor nuclear durante la producción de energía eléctrica. La base del principio de prevención es precisamente la evaluación de un riesgo (identificando el peligro, caracterizándolo, datando los niveles de exposición y finalmente caracterizando el riesgo).
5 Aplicación del principio de precaución.
Hay que entender que la regulación de situaciones de riesgo mediante la aplicación del principio de precaución, implica que las medidas adoptadas con base en este principio disminuyen y excepcionan el régimen ordinario de derecho positivo[5], por ejemplo, prohibiendo la comercialización de un producto que se haya fabricado cumpliendo tanto con la normativa aplicable como con otros estándares de calidad. Sin embargo, si este producto genera una duda razonable sobre su posible riesgo para la salud o el medio ambiente, es su promotor el que debe probar fehacientemente su inocuidad.
El recurso al principio de precaución debe guiarse por tres principios específicos: * la aplicación del principio debe basarse en una evaluación científica lo más completa posible; en cada etapa esta evaluación debe determinar, en la medida de lo posible, el grado de incertidumbre científica; * toda decisión de actuar o de no actuar en virtud del principio de precaución debe ir precedida de una determinación del riesgo y de las consecuencias potenciales de la inacción; * tan pronto como se disponga de los resultados de la evaluación científica o de la determinación del riesgo, todas las partes interesadas deben tener la posibilidad de participar, con la máxima transparencia, en el estudio de las diferentes acciones que pueden preverse. Aparte de estos principios específicos, siguen siendo aplicables los principios generales de una buena gestión de los riesgos cuando se invoca el principio de precaución. Se trata de los cinco principios siguientes: * la proporcionalidad entre las medidas adoptadas y el nivel de protección elegido; * la no discriminación en la aplicación de las medidas; * la coherencia de las medidas con las ya adoptadas en situaciones similares o utilizando planteamientos similares; * el análisis de las ventajas y los inconvenientes que se derivan de la acción o de la inacción; * la revisión de las medidas a la luz de la evolución científica. Texto extraído de Comunicación de la Comisión, de 2 de febrero de 2000, sobre el recurso al principio de precaución [COM (2000) 1 final - no publicada en el Diario Oficial]. http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_safety/l32042_es.htm |
Ahora bien, por un lado su aplicación puede suscitar una aplicación incorrecta del mismo, ya que dicho principio no puede justificar la adopción de medidas arbitarias, desproporcionadas o eventualmente discriminatorias, y por otro lado, surge el problema de cómo garantizar que el principio de precaución va a ser efectivamente respetado.
A través de la doctrina y de la jurisprudencia se han ido consolidando la base estratégica[6] a tener en cuenta al adoptar medidas en aplicación del principio de precaución (ANDCS, 2011). Para que esas medidas puedan gozar de legitimidad[7] , se exige que sean:
- Proporcionadas al nivel de protección por el que el Estado haya optado no se pretende una política radical de riesgo nulo que atente contra la capacidad de innovar o avanzar tecnológicamente, sino de guardar un equilibrio entre las incertidumbres y la asunción de los riesgos.
- Iguales a medidas similares adoptadas en circunstancias equivalentes;
- No discriminatorias en su aplicación[8];
- Ajenas a cualquier forma encubierta de proteccionismo[9];
- Adoptadas en base a un examen de costos y beneficios potenciales tanto de la acción como de la inacción[10];
- Objeto de revisión periódica a la luz del aporte de nuevos datos científicos[11].
[1] Declaración de Wingspread (Wisconsin), enero de 1998, recogida en “El principio de precaución ante la incertidumbre científica”, Daphnia 13, Madrid, junio de 1998, p. 16.
[2] Referencia a ciencias posnormales.
[3] Disponible en web del PNUMAD: http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php.
[4] “…no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido. Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado”.
[5] El derecho positivo proclama el cumplimiento de las normas jurídicas, sin tener en cuenta su contenido, para lograr, sobre todo, la seguridad colectiva. Si pudiera cuestionarse la validez de las leyes, opinan, alegando normas éticas, que pueden diferir de un grupo de personas a otro, aún dentro de la misma comunidad, la finalidad misma del ordenamiento jurídico, de lograr la paz social, podría desvirtuarse. Los que sostienen esta posición, llamados positivistas, consideran que las leyes no son en sí mismas, buenas o malas, justas o injustas, sino válidas o inválidas, según sean dictadas por autoridad competente, de acuerdo a los procedimientos legalmente establecidos, o no, respectivamente.
[6] La Comisión no pretende una política de riesgo-0, sino que propugna medidas de precaución ambiental políticamente aceptables. La determinación del nivel de riesgo aceptable es materia de decisión política. Debe tenerse en cuenta que el “principio de prevención” (a diferencia del de precaución) se refiere a las medidas frente a actividades que se saben riesgosas e implican un daño potencial.
[7] Atento a la falta de pruebas científicas completas.
[8] - Debe haber para todos los que se hallen en circunstancias equivalentes un trato igual (V. Asunto Prejudicial C-323/95. Esposos Hayes / Kronenberger GmbH, 20 de marzo de 1997). A los fines de determinar la no discriminación, corresponde un estudio comparativo de calificación de actividades, circunstancias y méritos. (Vide Asunto T-142/95. Jean Klouis Delvauz / Comisión de las Comunidades Europeas, sentencia del T. de 1ª. Inst. de 18 de diciembre de 1997).
[9] - La facultad de los Estados para optar por el nivel de riesgo a tolerar no es compatible con la adopción de medidas basadas en temores irracionales o percepciones tremendistas no sustentables científicamente.
[10] - Este tipo de análisis pone en la balanza desarrollo vs. preservación a largo plazo.
[11] - Los Estados pueden determinar a quien incumbe la responsabilidad -o la carga de la pueba- de presentar los elementos de carácter científico necesarios para una evaluación completa del riesgo de la actividad.
BIBLIOGRAFÍA
Garrido, P., 2007. Sobre la Epistemología ecológica. El paradigma ecológico en las ciencias sociales. Ed. Icaria.
Riechmann, 2000. Un mundo vulnerable. Ed.Cataratas.
Ravetz, Funtowicz, 2000. La ciencia posnormal. Ciencia con la gente. Ed. Icaria.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (República Argentina), 2011. EL “PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN” EN MATERIA AMBIENTAL. NUEVAS TENDENCIAS.
Autora: I.Banda
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